根治农民工欠薪 需要加紧推进劳动用工合规建设1

恶意欠薪直接损害农民工依法取得劳动报酬这一根本劳动权益，违背公平正义，严重影响社会和谐稳定。农民工欠薪治理，不仅是党的二十大报告关于“完善劳动者权益保障制度”“实现全体人民共同富裕”的根本要求，也是“完善劳动关系协商协调机制”不可或缺的重要举措。根治农民工欠薪，需要以习近平法治思想为指引，正本清源，源头治理，系统施策，加紧推进劳动用工合规建设。

一、当前治理农民工欠薪的主要措施

2017年9月，人社部出台《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》，建立拖欠农民工工资“黑名单”制度，将拖欠工资违法失信用人单位列入黑名单。近年来，各地区各有关部门不断完善依法治理欠薪体系，根治欠薪工作取得积极进展。各地已普遍建立了由人社、住建、公安、法院、劳动仲裁机构等部门组成的农民工欠薪治理机制，相关防治欠薪的法律制度也日益完善，《保障农民工工资支付条例》《重大劳动保障违法行为社会公布办法》《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》《工程建设领域农民工工资专用账户管理暂行办法》等陆续出台，施工总承包单位代发工资制度、农民工实名制管理制度、工资保证金制度、对欠薪用工单位的信用惩戒制度、对拒不支付劳动报酬犯罪的司法打击等不断夯实，使农民工欠薪治理机制不断完善。

整体上看，农民工欠薪的政策治理不断加强，但法律治理仍存不足，突出表现在劳动用工合规建设相对滞后，直接影响了根治农民工欠薪的长效机制的建立健全和效能提升。

二、根治农民工欠薪需要加紧推进劳动用工合规建设

依法规范企业招工用工行为。一是建立职工名册并强化劳动用工备案。在工程建设领域，坚持施工企业与农民工先签订劳动合同后进场施工，全面实行农民工实名制管理制度。二是要求企业依法与农民工建立劳动关系。针对实践中企业没有与农民工及时签订劳动合同的情形，要以《劳动合同法》规定的“用工”来界定劳动关系，破解实践中一直存在的企业以与农民工之间没有劳动合同来否认劳动关系的难题。三是要求企业在劳动合同中与农民工依法约定劳动报酬，要把《劳动法》规定的最低工资、同工同酬和按劳分配等三大原则在劳动合同中依法明确。四是针对新就业形态中的农民工，要求平台企业按照人社部等八部门《关于维护新就业形态劳动者劳动权益保障的指导意见》（人社部发〔2021〕56号）、人社部办公厅《新就业形态劳动者劳动合同和书面协议订立指引（试行）》（人社厅发〔2023〕6号）等相关要求，与农民工签订劳动合同或者劳务合同，明确用工关系和权利义务，规范工资支付行为。五是要强化劳动法治宣传和教育培训，夯实农民工在社会层面普遍获得平等劳动者身份的文化基础。同时，强化对农民工劳动权益专项培训，提升其“维薪”和“维权”的意识和能力。

依法界定农民工工资。实践中用人单位向农民工支付的酬劳不仅内涵不明确，而且形式多样，难以明确这些酬劳是否属于工资。根据劳动法原理和《工资支付暂行规定》，工资是指用人单位依据劳动合同的规定，以各种形式支付给劳动者的工资报酬，一般包括计时工资、计件工资、奖金、津贴、补贴、延长工作时间的工资报酬以及特殊情况下支付的工资等。这里要特别指出的是，实践中用人单位往往不与农民工签订劳动合同，这直接影响了同工同酬和按劳分配原则的落实。同时，用人单位往往也不愿意承认其与农民工之间有劳动关系，这直接影响了工资界定和最低工资保障。因此，农民工工资保障中的工资界定是一个基础性工作，需要与时俱进，建议最高人民法院先以司法解释形式对工资概念的内涵进一步界定，要点应当涵盖所有以经济依赖为主的劳动，这些劳动都应当体现为工资。工资应该是用人单位以劳动为依据向劳动者支付的所有法定货币，工资以劳动关系为基础并可证明劳动关系的存在等。唯有如此，方能破解实践中用人单位以各种模糊支付形式来掩盖工资、以没有劳动合同来否认劳动关系、以无劳动关系来拒绝承认工资等难题。同时，这种对工资的界定思路也可为以后包括工资在内的劳动标准立法提供积极借鉴。总之，只有厘定工资的法律涵义，根治农民工欠薪才有基础，也才能使劳动法与刑法关于拒不支付劳动报酬罪及司法解释相呼应。

建议修改《劳动合同法》关于用人单位侵犯劳动报酬权的救济规定。根据《劳动合同法》第85条规定，如果用人单位有未按照劳动合同约定或者国家规定及时足额支付劳动报酬、低于当地最低工资标准支付工资、安排加班不支付加班费等侵犯劳动者劳动报酬权情形的，劳动行政部门应当先行介入解决，只有当劳动行政部门解决不了的时候，劳动者才能依法申请劳动仲裁以及劳动仲裁后的起诉。该规定尽管强化了劳动行政部门主动作为的职责，但与劳动争议解决的一般规定相冲突，主要是劳动行政前置程序不仅有违劳动争议解决的一般程序，也增加了劳动者维权的成本。同时，受地方GDP情结等因素长期影响，劳动行政部门先行介入解决事实上也容易出现各种偏离劳动用工合规的现象。因此，建议全国人大常委会在日后修改《劳动合同法》时，删除其第85条关于劳动行政部门在劳动报酬争议解决中法定前置程序的规定，让劳动报酬争议解决回归劳动争议解决的一般程序，减少农民工“维薪”的各种成本。

以推进企业合规建设的形式强化劳动用工合规建设。在党的二十大报告提出全面依法治国和推进法治中国建设的背景下，企业合规不仅成为必然，也是新时代高质量建设和谐劳动关系的必由之路，更是根治农民工欠薪的必然选择。主要措施有：一是在建设工程领域开展企业合规试点。主要试点企业应涵盖建设工程领域的“龙头”企业、经常违规用工企业等，抓住“正反”两头，做好“正反”两个“榜样”。二是企业合规的重点工作应当包括企业合规领导小组设置、企业合规部门设置、企业合规规划与计划、劳动规章制度合规建设、企业合规落实与监督机制、企业合规与企业激励相结合等。三是强化对企业针对农民工绩效考核行为进行的合规监督。绩效考核与农民工工资保障密切相关，直接影响农民工工资的多少以及用人单位是否足额支付。针对《工资支付暂行规定》第六条第三款规定，存在的无法有效反映工资数额来源依据这一关键问题，应当强化对企业针对农民工绩效考核的合规监督，突出绩效考核的合法性与合理性，禁止企业随意克扣、拖欠农民工工资，避免企业用工自主权的随意扩张，确保农民工工资不仅有最低工资保障，还要得到同工同酬和按劳分配原则的保障。

强化执法。其一，除了国家层面要建立健全农民工欠薪治理的联动机制外，各地人社部门要牵头相关部门，建立健全依法依规治理农民工欠薪的联动执法机制。其二，要通过常态性普法、企业合规培训等措施，强化企业依法用工意识，规范企业依法用工行为。其三，要抓住企业主和企业主要负责人这个“牛鼻子”，为企业合规建设和依法保障农民工工资权益提供关键保障。其四，要运用信息技术，把企业招工备案、劳动合同、工资支付、典型案例等信息联网共享，做到执法部门和农民工随时可查看、随时可投诉。比如，重庆市人社局推出“渝薪码”欠薪举报投诉服务端，方便劳动者适时、快捷投诉举报欠薪行为；湖南省长沙市开福区将每月20日定为全区在建工程项目的农民工工资支付日，按期发薪插“红旗”，逾期未发的贴“地雷”，劳动保障监察员按图索骥，“排雷”追薪；贵州省人社部门研发推出的劳动用工大数据综合服务平台，实现了“实名制管理-开设工资专户-银行代发工资-预警提醒-结果反馈”的全流程闭环监管，每个月底还会根据企业项目工资发放情况出具数据质量报告。这些欠薪治理“自选动作”很有针对性、实效性，进一步扎紧了欠薪治理的制度篱笆，压实了用工主体责任，提升了欠薪治理质量，优化了治理效果，具有很好的借鉴推广意义。

强化司法对农民工欠薪的监督和救济。一是要依据法律规定，正确对待农民工工资保障与企业发展之间的关系。二是继续强化全国各级检察机关能动履职，通过刑事检察从严惩处、民事检察支持起诉、行政检察督促履职、公益诉讼检察建议，为农民工工资筑起“四大检察”保护屏障。三是要强化农民工欠薪法律责任，欠薪带来的损失和负面影响是多方面的，相关法律责任也应当是多元的。在法律规定范围内，在兼顾企业合理发展诉求下，司法机关应当能动履职，突出欠薪法律责任的多元性和从严性，促使企业重视依法用工，达到源头治理的最优效果。

（作者系西南政法大学经济法学院教授）